4月10日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》(下稱《意見》)發(fā)布，要求健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場。統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，強化統(tǒng)一管理。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制。完善全國統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場。健全統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才跨地區(qū)順暢流動。完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策。
2016年，為調(diào)動地方政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的積極性，解決土地、住房、公共服務(wù)空間供需錯配問題，政府工作報告首次提出建立健全“人地錢”掛鉤政策。過去六年間，多個省市對此進行了探索和試點。例如，河南、山東、安徽均出臺了“人地掛鉤”相關(guān)制度性文件，并安排部分縣市進行試點，中央也支持浙江省建設(shè)共同富裕試驗區(qū)時探索建立人地錢掛鉤、以人定地、錢隨人走制度。
不過截止目前為止，覆蓋全國范圍內(nèi)的“人地錢”掛鉤實踐始終欠奉。《意見》的出臺，是否有望改變這一現(xiàn)狀?對此，記者記者采訪了上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘。他認(rèn)為，中國城鎮(zhèn)化仍有巨大潛力，城鄉(xiāng)間的人口進一步向城市(特別是以大城市為核心的都市圈)集聚的趨勢沒有變。在此背景下，建立一個全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一市場對建設(shè)用地指標(biāo)進行跨省交易和調(diào)配，并利用中央財政轉(zhuǎn)移支付幫助人口流入地提供跟外來人口增長所相適應(yīng)的教育、住房資源，才能實質(zhì)性推進“人地錢”掛鉤政策，令“地隨人走、錢隨人走”成為趨勢。
建設(shè)用地指標(biāo)跨省調(diào)配機制呼之欲出
記者：2016年的《政府工作報告》中首次提出“人地錢掛鉤”政策，之后河南、安徽、山東、浙江等多個省份都對人地掛鉤進行了探索，但是全國范圍內(nèi)的“地隨人走”仍然缺乏實踐。此次《意見》從建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的視角下再次強調(diào)完善“人地錢掛鉤”政策，有何新的意旨?
陸銘：全國范圍內(nèi)“人地錢掛鉤”提出來以后，實際上涉及到兩個方面的問題。一方面，在增量的建設(shè)用地里，哪里人多，哪里建設(shè)用地指標(biāo)就應(yīng)該更多;另一方面，就是把存量的建設(shè)用地“動起來”，有些地方人口流入多，建設(shè)用地不夠，但有些地方人口增長慢、甚至負(fù)增長，建設(shè)用地是閑置的。所謂存量“動起來”，就涉及到建設(shè)用地指標(biāo)在不同地區(qū)的交易或者調(diào)配。
從這兩方面來講，前一方面增量建設(shè)用地相對比較好做。現(xiàn)在主要問題是在一些人口流入的大城市，尤其是像上海和深圳問題特別突出，就是受規(guī)劃的制約，大量的農(nóng)村用地仍然保持著農(nóng)業(yè)用地的狀態(tài)。未來人口增長，是不是能夠同樣增加建設(shè)用地的供應(yīng)，取決于規(guī)劃和既有的土地制度，而這反過來就又決定了經(jīng)濟活力較強地區(qū)是否能吸納足夠人口。
后一方面，存量建設(shè)用地跨區(qū)域的交易或者調(diào)配，現(xiàn)在推同省內(nèi)部調(diào)配比較快一點，相對來說也比較靈活一點。但是現(xiàn)實中，中國有相當(dāng)多的人口是跨省流動的，所以現(xiàn)在國家提出要建立一個全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一市場，對建設(shè)用地的指標(biāo)，包括在閑置的建設(shè)用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地過程中產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)進行跨省的交易和調(diào)配。
目前狀態(tài)是，只有貧困地區(qū)所整理出來的一些建設(shè)用地指標(biāo)才可以跨省交易和調(diào)配。我也很期盼相關(guān)政策能夠盡快出臺，相信一些主管部門已經(jīng)在考慮這個問題了。
記者：2016年以來，中央財政每年都會下達農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金，一定程度上是否起到了推進人口流入地為外來人口提供的公共服務(wù)的作用?要實現(xiàn)“錢隨人走”，財政制度具體還要實施哪些改革?
陸銘：我們的團隊也在對做市民化獎勵基金的效果做評估，目前研究還沒有結(jié)束。總體來講，市民化獎勵基金這個政策是有積極意義的。說到“錢隨人走”，最重要的問題就是怎么給新市民提供更好的公共服務(wù)，其中的焦點問題就是兩條，第一是教育，第二就是住房。
尤其教育是最緊迫的。相比而言，在市場這個機制之下，如果沒有政府提供的充分的公租房、廉租房，很多外來人口還是可以通過市場化的租房來解決居住的問題，盡管居住條件不一定那么好。但是教育問題目前還是主要依賴政府政策來解決的。
要滿足外來人口的子女能在父母所在的城市接受教育，就意味著人口流入地要大量建設(shè)學(xué)校，特別是九年制義務(wù)教育的學(xué)校。未來隨著普及12年的教育，還要建高中階段的職業(yè)教育和普通高中，這將是一大筆財政支出。因此，中央財政轉(zhuǎn)移支付要幫助人口流入地提供跟外來人口增長所相適應(yīng)的教育資源，這才是解燃眉之急，而且還能在全國范圍內(nèi)有效減少留守兒童問題，促進家庭的團聚。
目前的情況是，教育財政轉(zhuǎn)移支付主要還是跟著戶籍走，補在流動人口的老家。那么隨著形勢的發(fā)展，也有大量的學(xué)者，提出中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付要更多地跟人口流動的方向一致起來，要補貼流動人口在工作地和生活地的子女教育。
記者：此次《意見》并未再次強調(diào)之前提出的完善戶籍制度、試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度等措施。這對“人地錢掛鉤”政策的執(zhí)行會有一定影響嗎?
陸銘：戶籍制度改革這個方向目前已經(jīng)非常明確了。今年3月，國家發(fā)改委發(fā)布的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》里面，又再次重申了戶籍制度改革，而且比之前的政策舉措又有一些向前的邁進。比如都市圈和城市群內(nèi)戶籍準(zhǔn)入的年限同城化累計互認(rèn)等等，進一步強調(diào)了深化戶籍制度改革。所以這個問題不用擔(dān)心，也不會對“人地錢掛鉤”產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。
增加土地供應(yīng)，是穩(wěn)定大城市房價的前提
記者：從2016年算起，人地掛鉤政策已經(jīng)推行了6年左右，相關(guān)制度性改革一直在推進當(dāng)中。當(dāng)前，哪些制度性障礙仍是“難啃的骨頭”?
陸銘：最難改革的地方可以分流入和流出地兩個角度來看。流入地主要還是規(guī)劃的問題，城市的土地用途在規(guī)劃中是非常嚴(yán)格的。每擴張一平方公里的建設(shè)用地，都會帶來農(nóng)業(yè)用地的減少。既有的農(nóng)業(yè)用地都是有功能規(guī)劃的，不只是基本農(nóng)田，哪怕是一般的農(nóng)田，也是受到城市自己設(shè)定的規(guī)劃約束的。要把農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)化為建設(shè)用途，首先城市就要調(diào)整規(guī)劃，現(xiàn)在也不是一件容易的事情。
人口流出地理論上說確實存在很多節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，以及一些閑置的建設(shè)用地，比如工業(yè)園閑置、基礎(chǔ)設(shè)施閑置。再加上閑置的農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這幾類閑置的建設(shè)用地可以復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，其指標(biāo)可以從人口流出地流轉(zhuǎn)出來，進行跨地區(qū)的調(diào)配和交易。而這其中，又涉及人力物力財力的投入，在哪做農(nóng)業(yè)用地占補平衡、做多少的問題。另外，在人口流出的地區(qū)，現(xiàn)在推行農(nóng)村地區(qū)人口集中居住，也都是需要花時間的。
記者：我們注意到，從2017年起許多人口流入的大城市試點了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，但是目前并未看到這些地區(qū)樓市的供需矛盾因此得到實質(zhì)上的緩解。其原因是什么?
陸銘：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市目前的數(shù)量很小。一些人口大規(guī)模流入的大城市當(dāng)中，流入的人口數(shù)量跟集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市數(shù)量根本不匹配。所以不能只靠集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來增加供應(yīng)，還要再加上土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)要向住宅用地傾斜，住宅用地的容積率要適當(dāng)?shù)胤潘傻鹊龋喙荦R下才能解決住房供應(yīng)問題。
即使說解決，也不能從根本上杜絕住房緊張和高房價，最多只能緩解房價上漲的壓力，不可能讓人口流入的大城市房價跌到跟中小城市一樣。畢竟大城市人們的收入水平還是相對高一些，總還是有一部分人有購買力，再加上人口流入帶來的動能，所以要堅持在人口流入的大城市加大供應(yīng)和建造租賃住房，才能穩(wěn)定房價，保證供應(yīng)。
記者：全國范圍內(nèi)“人地錢掛鉤”政策實施后，人口流出的城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)要實行減量規(guī)劃，這必然與地方政府做大GDP的沖動產(chǎn)生一定矛盾。如何去解決這一矛盾?
陸銘：人口流出地做大本地GDP要看是怎么做大，是基于自己的競爭優(yōu)勢和比較優(yōu)勢來做大，還是不顧自身條件地去做大?前者肯定沒問題，后者就要避免了?，F(xiàn)在的關(guān)鍵問題就是地方官員的激勵機制，因為我們長期以來的慣性是對地方政府做大經(jīng)濟和稅收有一個要求，然后又把它跟考核結(jié)合在一起，這就導(dǎo)致了這個矛盾。
那么接下來就要在地方官員的考核中去掉“唯GDP”導(dǎo)向，不適合發(fā)展制造業(yè)和大規(guī)模服務(wù)業(yè)的地方，就不要去施加這樣的GDP考核，相反要把經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，比如償還地方政府債務(wù)，放到考核里面去。當(dāng)然，這些人口流出地經(jīng)濟增長慢下來之后，稅收增長也會放緩，這時候要去提供本地的公共服務(wù)只能靠轉(zhuǎn)移支付來提供相應(yīng)的資源了。
記者：近幾年，城鄉(xiāng)流動人口“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”“返鄉(xiāng)置業(yè)”潮引起了社會的關(guān)注。這是解決人戶分離人口現(xiàn)實問題的最佳途徑嗎?
陸銘：城鄉(xiāng)流動人口返鄉(xiāng)置業(yè)要看兩個問題，一個是不是在老家有充分的就業(yè)機會，還有這是不是一個主流的趨勢。從全國層面角度來講，城市化的水平還在提高，跨城鄉(xiāng)和跨區(qū)域的人口流動仍然是主流，這個是大的趨勢。不能把局部出現(xiàn)的返鄉(xiāng)置業(yè)或者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)跟全國層面總體上出現(xiàn)的人口流動不斷增長的趨勢混同在一起，這兩件事情是同時存在的。
如果說有些地方小范圍內(nèi)集聚了一些產(chǎn)業(yè)，比如我關(guān)注到一個案例，河南省平輿縣轉(zhuǎn)移了一些寧波的家具企業(yè)，引起了勞動力的回流，那么也是一件好事。但是也有一些地方的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主要是在政府鼓勵下去做的，回去發(fā)現(xiàn)離原材料和市場都很遠(yuǎn)，企業(yè)的經(jīng)營成本就上去了，這種就是不可持續(xù)的。
城鎮(zhèn)化潛力巨大，體制和觀念障礙需破除
記者：有觀點認(rèn)為，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化到達60%以上，已經(jīng)進入非常復(fù)雜和艱難的階段。另一方面，根據(jù)七普數(shù)據(jù)，人戶分離的程度又在不斷加深。對于中國城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展趨勢，您是如何判斷的?
陸銘：中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)在的水平，我覺得只要先報一個數(shù)給大家聽，可能就能澄清很多問題：如果放到國際上去看，中國的城鎮(zhèn)化率跟同樣經(jīng)濟發(fā)展水平的其他國家相比，落后大約10個百分點。如果單獨跟日本和韓國的經(jīng)濟發(fā)展的歷史同期去比，差距還要大于10個百分點。所以，不管是從補短板，還是從經(jīng)濟發(fā)展水平進一步提高的客觀需要來講，中國城鎮(zhèn)化的潛力都是非常大的。
那么阻力實際上就來自于既有的制度和思想。一方面，戶籍制度是一個事實的存在，雖然正在改革，但是不會一夜之間就把戶籍制度完全取消了，變成常住地登記制度。這個改革一定是漸進的，那就涉及到速度問題。從人口流入的主要地區(qū)來看，大家對于改多快這件事情還是心存疑慮的，覺得一些大城市在公共服務(wù)上沒有做好充分的準(zhǔn)備。我認(rèn)為，在現(xiàn)存的能力之下，其實戶籍制度的改革稍微加快一點，也還是能做到的。
另一方面的阻力來自于思想上的障礙。其實中國的戶籍制度改革、體制改革等等一直都是艱難的，我們始終面臨著體制和觀念上的慣性，成為改革阻力，我覺得沒有必要把這種難點跟城鎮(zhèn)化的水平掛鉤。20年前，中國城市化率40%的時候也有人說城鎮(zhèn)化難，現(xiàn)在不是也艱難爬坡到65%了嗎?一味地做簡單的對應(yīng)，反而給當(dāng)下本來就已經(jīng)比較難的制度改革去找到某種借口，其實很多都是體制和觀念上的障礙。
記者：近幾年，“收縮城市”概念在理論界和輿論界都引起了一定的討論。在全國范圍內(nèi)實行“人地錢”掛鉤政策，會不會導(dǎo)致出現(xiàn)更多的“收縮城市”?
陸銘：實際上，收縮城市并不是“人地錢”掛鉤改革的結(jié)果。不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的條件不一樣，有些地方客觀上條件好一點，比如沿海沿江、氣候溫暖;有些地方?jīng)]有這些條件，既遠(yuǎn)離沿海港口，又遠(yuǎn)離大城市，經(jīng)濟增長潛力小。那么給定總?cè)丝?，總會有些地方人口增長，有些地方人口減少，這個跟“人地錢”掛鉤沒有關(guān)系。過去我們已經(jīng)走了很多彎路，在有經(jīng)濟潛力的地方限制土地供應(yīng)，把土地給到人口流出的地方，結(jié)果導(dǎo)致人口流入的地方高房價，人口流出的地方產(chǎn)生建設(shè)用地閑置和房地產(chǎn)庫存，這就是土地和人口的流動方向的空間錯配，事實證明這條路是走不通的。
另外，現(xiàn)在關(guān)于“收縮城市”的討論有一個嚴(yán)重的誤區(qū)，就是說看你在什么層面上去統(tǒng)計收縮城市。上海海事大學(xué)的李杰偉團隊發(fā)現(xiàn)，如果你在地級市的層面上去統(tǒng)計的話，在第六次到第七次人口普查間，中國的確有44%的城市出現(xiàn)了人口負(fù)增長;但如果我們把統(tǒng)計的口徑和尺度縮小到區(qū)縣層面會發(fā)現(xiàn)，有超過80%的城市，它們的中心城區(qū)人口是正增長的，真正的“收縮”其實出現(xiàn)在農(nóng)村和郊縣。所以，收縮城市也要區(qū)分在哪個層面上看問題。
而且收縮也未見得是壞事。大量城市的收縮是出現(xiàn)在農(nóng)村和郊縣，這些地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要就是農(nóng)業(yè)，雖然農(nóng)業(yè)人口減少了，但還可以增加農(nóng)場面積和農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，所以也不要把問題夸大得太厲害。至于在收縮城市里出現(xiàn)了一些經(jīng)濟發(fā)展動能較弱、公共服務(wù)提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏財力的問題，主要還是要通過財政轉(zhuǎn)移支付來解決。這也是《意見》出臺的意義，要在全國通盤考慮生產(chǎn)要素的高效集聚和自由流動的問題。
關(guān)鍵詞 : 相關(guān)文件 收縮城市 中國城鎮(zhèn)化 人地錢掛鉤
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國際財經(jīng)時報 12-05 08:30:05
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國際財經(jīng)時報 12-05 08:27:45
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國際財經(jīng)時報 12-05 08:27:45
為什么空間進不去空間打不開、空間進不去原因一：這是一個被蓄意打包和正常軟件捆綁安裝的廣告木馬，該...
國際財經(jīng)時報 12-05 08:25:39
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國際財經(jīng)時報 12-05 08:25:39
王者榮耀哪些英雄必須出宗師之力?宗師之力能起到質(zhì)變效果嗎?宗師之力是《王者榮耀》這款游戲當(dāng)中的裝備...
國際財經(jīng)時報 12-05 08:23:47
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國際財經(jīng)時報 12-05 08:23:47
宗師之力孫悟空在2秒內(nèi)連續(xù)打出3次強化普攻強擊觸發(fā)了幾次答案是：1次。解釋分析：根據(jù)題意孫悟空在購買...
國際財經(jīng)時報 12-05 08:21:59
宗師之力孫悟空在2秒內(nèi)連續(xù)打出3次強化普攻強擊觸發(fā)了幾次答案是：1次。解釋分析：根據(jù)題意孫悟空在購買...
國際財經(jīng)時報 12-05 08:21:59
2022年10月26日，箭牌家居集團股份有限公司(以下簡稱箭牌家居)在深圳證券交易所主板上市，股票簡稱箭牌...
9月下旬爆火于網(wǎng)絡(luò)的小程序游戲《羊了個羊》，讓背后的出品公司北京簡游科技有限公司(以下簡稱北京簡游)...
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